به گزارش ساختمان آنلاین به نقل از دنیای اقتصاد، طرح سال ۹۹ نمایندگان مجلس برای حذف ابزار توزیع رانت ملکی در شهرداری ها و البته بین گروهی از ساختمانی ها، بعد از دو سال معطلی قابل تامل در کمیسیون های مربوطه، احتمالا تا پایان سال جاری در نوبت بررسی در صحن قرار می گیرد.
بازوی پژوهشی مجلس در یک گزارش از پشت صحنه سوءاستفاده از ماده ۱۰۰ قانون شهرداری، خواستار تصویب نسخه روزآمد این ماده قانونی به نفع نجات شهرها از شهرخوارها شده است. ویژگی برجسته و مترقی این طرح به رسمیت شناختن «سوت زنی» برای شناسایی و گزارشگری تخلفات ساختمانی است که اگر سازوکار اجرایی آن تدارک دیده شود، می تواند عاملی برای نجات شهر از دست شهرخواران باشد.
مرکز پژوهش های مجلس برای تسریع در فرآیند تصویب طرح موسوم به اصلاح ماده ۱۰۰ قانون شهرداری که در سال ۱۳۴۵ تصویب و در سال ۱۳۵۸ یک نوبت اصلاح شده است، مجموعه ای از انحراف ها و سوءاستفاده هایی که طی دو دهه اخیر از این ابزار قانونی صورت گرفته است را تشریح کرده تا نمایندگان مجلس را مجاب کند هر چه زودتر به این انحراف در اجرای ماده ۱۰۰ قانون شهرداری پایان دهند.
سابقه تشکیل کمیسیون ماده ۱۰۰ به حدود ۶۰ سال قبل باز می گردد. این کمیسیون در ماده ۱۰۰ قانون شهرداری پیش بینی شد تا از بروز تخلفات ساختمانی به شکل موثر و بازدارنده جلوگیری کند. اما پنج یا شش دهه گذشته موضوع تراکم ساختمانی و رانت های پیرامون آن و حتی مساله رشد شدید قیمت مسکن مطرح نبود.
بر این اساس با وجود اینکه روح قانون مذکور بازدارندگی از تخلف ساختمانی است، بنا بر اذعان کارشناسان مرکز پژوهش ها نوعی رویکرد تسامح گرایانه در متن این قانون حاکم بوده است. در واقع نسخه قدیمی ماده ۱۰۰ قانون شهرداری به شهرداران اختیارهایی را با هدف تسهیل امر خانه دار شدن مردم واگذار کرده بود و از این روز شهرداران مجاز بوده و هستند در زمانی که تشخیص می دهند لازم است، در برابر تخلف انعطاف نشان دهند. به همین خاطر در موضوع برخورد با تخلفات ساختمانی به جای اینکه شهرداران را مکلف کند، از واژه «می تواند» استفاده شده است.
بر اساس نسخه ملاک عمل فعلی ماده ۱۰۰ قانون شهرداری، مالکان اراضی و املاک واقع در محدوده شهر یا حریم آن باید قبل از هر اقدام عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمان از شهرداری پروانه اخذ کنند. همچنین در متن این قانون تصریح شده شهرداری «می تواند» از عملیات ساختمانی ساختمان های بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه، به وسیله ماموران خود جلوگیری کند.
با این وصف قانون مذکور عملا به شروع ساخت و ساز بدون اخذ پروانه چراغ سبز نشان داده است. بر اساس تبصره یک این قانون نیز، در صورتی که از لحاظ اصول شهرسازی یا فنی یا بهداشتی، قلع یا به اصطلاح تخریب تاسیسات و بناهای خلاف مشخصات مندرج در پروانه ضرورت داشته باشد یا اینکه ساختمان بدون پروانه شهرداری احداث شده باشد، به تقاضای شهرداری موضوع در کمیسیون هایی مرکب از نمایندگانی از وزارت کشور، دادگستری و شورای شهر مطرح می شود. در کمیسیون مذکور که به عنوان کمیسیون ماده ۱۰۰ شهرت دارد، در صورتی که تصمیم بر قلع تمام یا قسمتی از بنا باشد، مهلت مناسبی که نباید از دو ماه بیشتر شود، تعیین خواهد شد.
در مورد اضافه بنا زائد بر مساحت مندرج در جواز نیز، کمیسیون ماده ۱۰۰ باز هم ملزم نیست اما «می تواند» در صورت عدم ضرورت قلع بنا با توجه به موقعیت ملک، رای به اخذ جریمه صادر کند؛ جریمه ای که نباید از حداقل یک دوم کمتر و از سه برابر ارزش معاملاتی ساختمان برای هر مترمربع بنای اضافی بیشتر باشد و در مجموع پرداخت آن در قریب به اتفاق پرونده های تخلف ساختمانی به صرفه تر از تخریب بناست.
از این رو مرکز پژوهش ها ماده ۱۰۰ قانون شهرداری در حال حاضر را یکی از ارکان شهرسازی نامتوازن کنونی توصیف کرده که نیازمند اصلاح فوری است. اما با وجود اهمیت و فوریت اصلاح این ماده قانونی و صدور پایان کار برای نسخه فعلی ماده ۱۰۰ قانون شهرداری، طرح نمایندگان در این خصوص به رغم اعلام وصول در سال ۹۹ مدت هاست در انتظار ورود به صحن است. این طرح طی چند مرحله در کمیسیون های تخصصی مربوطه چکش کاری شده اما هنوز به صحن مجلس نرسیده و در نوبت بررسی است.
تخلف ساختمانی از مسیر عرفی
مرکز پژوهش با علم و اشراف به سال ها سوءاستفاده از ماده ۱۰۰ در گزارش کارشناسی خود در خصوص ضرورت اصلاح این ماده قانونی تصریح کرده است که این قانون اکنون به عنوان یک ابزار دور زدن قانون از سوی برخی سوداگران فعال در حوزه سرمایه گذاری ساختمانی مورد استفاده قرار می گیرد.
در این گزارش از کمیسیون ماده ۱۰۰ به عنوان یک گام از فرآیند تخلفات ساختمانی یاد و تاکید شده است: در طول زمان این کمیسیون به عنوان ابزار قانونی نظارت بر تخلفات ساختمانی تغییر ماهیت داده و بعضا به یک گام از فرآیند تخلفات ساختمانی برای سازندگان و کسب درآمد برای شهرداری ها مبدل شده است و عملا جایگاه و هدف قانون گذار برای جلوگیری از تخلفات که با ابزار تخریب و قلع بنا یا جریمه های بازدارنده تدارک دیده شده بود، در عمل تبدیل به مسیر عرفی برای پرداخت هزینه های ساخت و سازهای غیرمجاز شده و سهم مهمی در نابسامانی های شهری دارد.
مرکز پژوهش ها با وقوف نسبت به این واقعیت تلخ که در سال های گذشته کمیسیون ماده ۱۰۰ در بسیاری از شهرهای بزرگ عملا به ابزاری برای تولید رانت ملکی از محل اضافه تراکم و تغییر کاربری فراتر از ضوابط و مقررات شهرسازی در شهرداری ها تبدیل شده است، طرح اصلاح این قانون را ضروری دانسته و خواستار بازنگری اساسی در قانون ملاک عمل فعلی شده است.
مادامی که این اصلاح صورت نگیرد، دو گروه از قواعد به اصطلاح پایان باز فعلی در ماده ۱۰۰ قانون شهرداری نفع می برند؛ یک گروه دسته ای از مالکان و ساختمان سازهایی هستند که همواره به دنبال شهرخواری هستند؛ به این معنا که می خواهند فراتر از ضوابط و مجوزهایی که قواعد شهرسازی به آنها می دهد، ساخت و ساز کنند. این مطالبات فراقانونی اغلب از جنس اضافه تراکم، اضافه بنا یا تغییر کاربری است.
دسته دوم ذی‌نفعان قانون ناکارآمد فعلی نیز شهرداری ها هستند که تعارض منافع آشکار در فرامین کمیسیون ماده ۱۰۰ سبب می شود آنها به جای تخریب ساخت و سازهای غیرمجاز، به وضع جریمه روی بیاورند و برای جبران کسری مالی خود، این کمیسیون را به یک منبع درآمد ناسالم برای شهر تبدیل کنند. نتیجه انتفاع این دو گروه اقلیت، تهدید آسایش، آرامش و ایمنی شهروندان به دنبال افزایش تخلفات در ساخت و سازهای فراقانونی و خارج از ضوابط طرح های تفصیلی است.
امتیاز نسخه اصلاحی ماده ۱۰۰
طرحی که مجلس برای اصلاح ماده ۱۰۰ قانون شهرداری دنبال می کند حاوی نقاط قوت برجسته ای است که اگر مصوب شود، می تواند به تحول اساسی در زمینه پیشگیری از تخلفات ساختمانی منجر شود. یکی از برجسته ترین امتیازهای طرح جدید این است که در قالب آن شهروندان مجوز «سوت زنی» پیدا می کنند و شهرداری نیز مکلف به رسیدگی به تخلفاتی است که به این ترتیب در جریان آنها قرار می گیرد.
مقصود از سوت زنی این است که شهروندان می توانند تخلف و فساد را شناسایی کنند و آن را از مبادی پیش بینی شده به گوش شهرداری برسانند. شهرداری نیز تکلیف دارد که این موارد را بررسی و در صورت صحت بلافاصله با آن برخورد کند.
بر اساس تبصره یک طرح پیشنهادی اصلاح این ماده قانونی، شهرداری مکلف خواهد شد پس از آگاهی از بروز تخلف از مفاد پروانه به هر ترتیب اعم از اینکه توسط مهندس ناظر اعلام شود یا شهروندان یا سازمان ها و دستگاه های اجرایی آن را گزارش کنند، بلافاصله از عملیات عمرانی و ساختمانی جلوگیری کند و به مالک یا سازنده اخطار دهد ظرف مدت ۱۰ روز پس از ابلاغ، نسبت به رفع خلاف و تطبیق بنا با جواز ساخت و ساز اقدام کند.
اگر مالک یا سازنده از رفع خلاف سر باز بزنند، در گام بعدی این تکلیف شهرداری خواهد بود که پس از اخذ دستور از دادستان به وسیله ماموران خود در مقام ضابط دادگستری و با همکاری ماموران نیروی انتظامی نسبت به تخریب آنچه برخلاف مفاد پروانه احداث شده، اقدام کند.
به این ترتیب در طرح جایگزین، یک مشکل دیرینه دیگر در برخورد با تخلف ساختمانی حل شده است؛ کمااینکه در صورت تصویب این تبصره، ماموران شهرداری در حکم ضابط قضایی امکان مداخله خواهند یافت. همچنین روح طرح جدید مجلس برای نحوه رسیدگی به تخلفات ساختمانی حاوی دو ویژگی دیگر به نفع شهر و شهروندان است.
یک ویژگی این است که موضوعیت کمیسیون ماده ۱۰۰ از بین رفته و در واقع برخلاف قانون ملاک عمل فعلی، یک جمع مشخص برای قانونی کردن تخلفات ساختمانی در آن برجسته نشده است. افزون بر این واژه جریمه نیز در محتوای طرح جدید حذف شده و برخلاف قانون فعلی، در هیچ کجا به شهرداری ها اختیار داده نشده که با تخلف برخورد کند یا نکند.
البته مرکز پژوهش ها به نمایندگان مجلس توصیه کرده در تصویب اصلاح قانون، حساب سه گروه از تخلفات را با تخلفات خرد جدا کنند و قاعدتا اگر جریمه ای در قانون پیش بینی می شود، صرفا برای تخلفات خرد خواهد بود.
بازوی پژوهشی مجلس تخلفات ایمنی، عمده و سوداگرانه را مستلزم برخورد قانونی جدی دانسته و تصریح کرده است: با جداسازی این تخلفات از تخلفات خرد نظیر تغییر جزئی در ابعاد پله یا در و پنجره، برای اجتناب از ایجاد موج نارضایتی با گسیل پرونده های فراوان تخلفات خرد، راه حلی اندیشیده شود. این راه حل قاعدتا از جنس جریمه نقدی خواهد بود اما قرار نیست برای تخلفات عمده نظیر ساخت اضافه بنا خارج از ضوابط پروانه نیز از جریمه استفاده شود. صراحت طرح مجلس در مورد تخریب ساخت و سازهای خارج از ضوابط پروانه نقطه قوت آن است که اگر به همین شکل تصویب شود، شهرها را از دست شهرخواران نجات خواهد داد.
آمار ساخت و سازهای خلاف ضابطه
بنا بر گزارش مرکز پژوهش های مجلس، گستره تخلفات ساختمانی سبب شده سالانه بیش از ۱۳ هزار پرونده اعتراض به آرای کمیسیون ماده ۱۰۰ در کشور تشکیل شود. این رقم معادل ۱۰ درصد تیراژ ساخت مسکن در کشور طی یک سال است. اما واقعیت این است که تعداد پرونده هایی که در کمیسیون ماده ۱۰۰ تشکیل می شود چند برابر این مقدار است.
به تازگی یکی از مدیران ارشد شهرداری تهران به صراحت اعلام کرده که حدود ۹۰ درصد ساخت و سازهای پایتخت تخلف ساختمانی بیش از ۱۰ مترمربع دارند و به همین خاطر روانه کمیسیون ماده ۱۰۰ می شوند. به این ترتیب سهم تخلفات ساختمانی در سایر شهرهای بزرگ نیز به مراتب بیشتر از برآورد ۱۰ درصدی است.
همچنین این گزارش از صدور سالانه بیش از ۲۵۰ هزار رای تخریب و قلع بنا در کمیسیون های ماده ۱۰۰ شهرداری ها خبر داده که به اذعان مدیران شهری اغلب آنها اجرا نمی شود. اما طرح جدید مجلسی ها با شناسایی معضل قانونی جدی در فرآیند ساخت و ساز در حال حاضر که همان ماده ۱۰۰ قانون شهرداری بوده و تخلف را به جریمه غیر‌بازدارنده تبدیل کرده و منجر به شکستن قبح قانون گریزی از سوی برخی مالکان و سازنده ها شده است، در صورت تصویب با رویکردی به مراتب صریح تر از گذشته زمینه حذف کامل تخلفات ساختمانی را میسر می کند.
این طرح از نگاه بازوی پژوهشی مجلس پس از چکش کاری و رفع چند نقیصه می تواند به فساد اداری در حوزه فعالیت های ساختمانی پایان دهد. نکته قابل تامل این است که همین حالا اگر شهروندی از بروز تخلف در صدور جواز یا اغماض نسبت به ضوابط طرح تفصیلی در محله خود توسط ذی‌مدخلان مطلع شود، اعلام آن مسوولیتی بر گرده نهاد مربوطه یعنی شهرداری تهران ایجاد نمی کند.
اما در طرح جدید سوت زنی به رسمیت شناخته شده و اعتراض شهروندان به ساخت و سازهای فراقانونی به رسمیت شناخته شده است. این قانون هم از سوت زن ها پشتیبانی می کند و هم به اعتراض آنها رسمیت می بخشد، به این ترتیب که شهرداری را مکلف به بررسی گزارش های دریافتی از سوی شهروندان کرده است.
اجرای چنین ضابطه ای می تواند زمینه ساز بازگشت امنیت روانی، آسایش و آرامش به شهروندان بابت رواج ساخت و سازها در چارچوب طرح تفصیلی باشد. افزون بر این در صورتی که جزئیات کمیسیون ماده ۱۰۰ شهرداری اصلاح شود، می تواند موجب پوست اندازی در بازار ساخت و ساز و آثار آن در میان مدت در شهرها آشکار شود؛ به این ترتیب که با روشن شدن جزئیات قانون برخورد با تخلفات ساختمانی و سخت گیری از لحاظ ضرورت تخریب بنا در تخلفات سوداگرانه و عمده، سازنده هایی که به دنبال دور زدن قانون و اضافه خواری از شهر بودند با مسیر مسدود مواجه خواهند شد و ناگزیر از بازار سرمایه گذاری ساختمانی خارج می شوند.
این خروج به نفع سرمایه گذاران اصیل ساختمانی تمام خواهد شد که هم رونق ساخت و ساز را می خواهند و هم بنایی برای آسیب به شهروندان با تجاوز به ضوابط ساخت و ساز ندارند. ماندگاری سازندگان اصیل در بازار مسکن به تدریج سبب می شود با کوتاه شدن دست بخشی از جریان سوداگر در بازار مسکن، اقتصاد مسکن نیز تحت تاثیر قرار گیرد؛ به این ترتیب که ساخت و سازها به تناسب نیاز مناطق توزیع خواهد شد و کسی با اضافه سازی منفعت طلبانه، خارج از ظرفیت محله ها خانه سازی نمی کند. بنابراین در بلندمدت اقتصاد مسکن به شکل سالم و به صورتی که هم نفع سرمایه گذاران ساختمانی و هم نفع متقاضیان مسکن را به دنبال داشته باشد، رونق خواهد گرفت.
